지방재정은 지방자치단체의 목적을 달성하기 위해 그 기능을 수행하는 데 필요한 재원을 획득 사용 관리하는 활동을 말하는 데, 이는 국세에 의존하는 국가재정과 구별되며 지방자치단체마다 지방재정의 특징이 서로 다르다. 오래 전부터 지방재정에 관한 수많은 발전방안이 제시되었고 한층 더 지방재정의 건전성을 확보하려는 지속적인 노력이 이어지고 있으나 한편으로는 재정 건전성 악화와 같은 어려움에 부딪치기도 한다. 이와 같은 지방재정 건전성 악화의 원인으로는 지방자치단체의 수입의 상당 부분이 국고보조금에 의존하고 있다는 점, 지방세의 구조를 지방자치단체가 자율적으로 조정할 수 없다는 점, 지방자치단체의 비효율적 재정관리 등이 그 원인이라 할 수 있다.
이러한 지방재정은 지방자치단체가 수행하는 세입과 세출의 재정활동 전체를 말하는 데, 지방재정은 해당 지역에 한정된 지출이라는 점에서 지리적 범위가 중요하다 하겠다. 한편 지방재정은 지방자치와 밀접하며 자치권이 부여되면 자치재정이 된다는 점에서 다른 지역과 차이가 나타나며, 때로는 중앙정부와 갈등이 빚어지기도 하는 것이다. 지방재정은 재정수입과 지출에서 지리적 범위가 일치하는 지 여부에 따라 쟁점이 생기는 데, 이른바 지방자치단체의 지역에서 발생하는 수입을 가지고 각종 사업을 수행했을 때 그 효과는 당해 지역을 벗어나서 나타나기도 하는 것이라 하겠다. 특정한 지역에서 사용되는 지방재정은 주민 참여와 이해관계가 더 밀접하고 직접적인 점에서 드러나는 특징도 있는 한편 중앙정부의 각종 보조금을 둘러싸고 여러 지방단체가 경쟁하는 모습도 찾아볼 수 있고, 특히 지방재정이 우수한 지역과 그렇지 못한 지역의 편차가 생기면서 지방재정의 위기로 이어진다는 우려가 점차 현실화 되고 있다.
지방재정의 특징
지방재정과 중앙재정은 모두 정부활동을 수행하기 위한 재정활동이라는 점에서 공통점이 있으나 지방정부는 중앙정부와 존립 기반과 기능 및 역할이 상이하여 서로 다른 특징을 지니고 있는 데, 지방재정의 특징을 살펴보면 다음과 같다.
-재정주체의 복수성, 재정구조의 다양성 및 복잡성
국가재정은 국세에 의존하고 있으나 지방재정은 의존재원과 자주재원 등 다양한 세입 구조를 가지고 있으며, 또한 국가재정은 단일하게 일원화되어 있으나 지방재정은 다양한 복수의 지방자치단체가 각각 세입과 세출의 주체가 되며 따라서 재정구조도 복잡 다양하다 하겠다.
-자율성과 타율성
지방자치단체는 국가의 법령이 정하는 범위 내에서 재정 부문에 대해 탄력세율 적용 등 자율성을 확보하고 있으나, 지방재정교부금이나 지방채 발행 승인 등 국가재정의 통제를 동시에 받고 있어 타율성을 가지고 있다 할 것이다.
-의존성
우리나라의 지방자치단체는 국고보조금이나 지방교부세 등 중앙정부로부터 많은 재원을 지원받고 있는 실정이어서 지방재정이 국가재정에 대한 의존도가 높은 게 현실이라 할 것이다.
-지역성
지방자치단체의 활동범위는 관할 구역 내에 한정되기 때문에 지방재정의 범위도 그 지역의 경계를 넘어설 수 없다고 할 것이다.
지방재정의 기능
머스그레이브(Richard A. & Peggy B. Musgrave) 부부 등이 제시한 지방재정을 포함한 재정의 3대 기능은 다음과 같다.
-소득재분배 기능
중앙정부는 누진세, 취약계층에 대한 조세감면 등을 통해 소득재분배(income redistribution) 기능을 수행하는 하는 바와 같이, 지방자치단체는 자체재원과 국고지원을 받아 주민의 기초생활을 보장하고 지하철과 지방공공 의료원 운영 등 원가 이하로 지방행정서비스를 제공하는 등 소득재분배 기능을 담당하고 있다. 재정은 소득과 부(富)가 바람직한 방향으로 분배되도록 해야 하며, 이는 정부가 사회복지 영역 등에서 형평성의 기준에 의해 적정수준에서 사회 갈등을 완화한다고 볼 수 있을 것이다.
-경제안정화 기능
경제안정화(economic stabilization) 기능은 고용안정과 물가 안정 등 국가 경제관리의 중요한 측면으로서, 지방자치단체는 실업률 파악, 지역물가동향 조사 등 기초통계자료의 확보 등으로 지역경제 안정화에 제한적이나마 일정한 역할을 수행하고 있다.
-자원배분 기능
자원배분(resource allocation) 기능은 ‘시장의 실패(market failure)‘로 발생하는 문제를 해소하는 기능으로서, 이 경우 정부는 재화와 용역이 필요한 곳에 적절히 배분되어 경제적 효율성을 확보하면서 공공서비스를 최적 수준으로 생산 공급되도록 해야 하는 것으로 지방재정의 기능 중 상당히 중요한 기능이라 할 것이다. 중앙정부는 국방 외교 치안 무상교육 고속도로 등과 같은 공공재를 제공하고, 지방자치단체는 상·하수도 도서관 지방도로 쓰레기수거 등 지역주민들에게 지방공공재를 담당하는 것이 전체적으로 효율적 자원배분이 이루어질 것이다.
지방재정의 운영원칙
지방재정을 운영하기 위한 여러 원칙이 있는 데, 이를 살펴보면 다음과 같다.
-건전재정의 원칙
지방재정법 제3조 제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운영해야 하며,”라고 규정하여, 지방재정의 건전성의 원칙을 천명하고 있다.
-회계연도 독립의 원칙
각 회계연도의 경비는 당해 연도의 세입으로 충당해야 하는 원칙으로서, 지방재정법 제7조 제1항에 따르면 “각 회계연도의 경비는 해당 년도의 세입으로 충당하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
-국가재정 질서유지의 원칙
지방재정법 제3조 제1항에서는 “국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다”라고 규정하고 있어, 이는 지방자치단체가 국가의 전체 재정질서와 조화되는 범위에서 그 재정을 운영해야 함을 명시하는 것이라 하겠다.
건전재정의 필요성
앞에서 살펴본 바와 같이 지방재정의 여러 원칙-국가재정 질서유지, 수입지출 균형, 회계연도 독립-들도 궁극적으로는 지방재정의 건전성을 높이기 위한 원칙이라 할 수 있다. 하지만 현실적으로 지방재정은 국가재정과 유사한 측면이 있으면서도 지방재정수입 중 국고보조금의 비율이 상당히 높은 수준임을 감안하면, 국가재정과 지방재정의 관계를 고려해야 하는 이중적 구조라 할 수 있다.
지방재정자립도는 지방자치단체의 세입 중 자주재원이 차지하는 비율을 말하는 데, 이는 지방재정수입의 자체 충당능력을 나타내는 세입분석지표로서 재정자립도는 지방자치단체의 자립 정도를 확인할 수 있는 유용한 재정지표라 하겠다.
한편 지방재정자립도는 2010년 52.2%에서 2020년 50.4%로 지속적으로 하락하는 추세를 보이고 있으며, 기초자치단체의 재정자립도는 전반적으로 광역자치단체보다 더욱 열악한 상태이고 지방자치단체 간에도 재정자립도의 격차가 심각한 것으로 나타나고 있다.
최근 우리나라에 반도체, 배터리(2차 전지) 이외에도 4차 산업혁명 시대의 도래와 더불어 인공지능(AI), 메타버스(AR/VR), 로봇, 자율주행, 사물인터넷(IoT) 등이 급격히 발전하고 있는 실정에 걸맞게, 지방자치단체도 혁신 마인드를 부양하여 이들 4차 산업혁명의 관련 산업을 발전시켜 양질의 일자리창출과 소득증대를 통해 지방세 등 재원을 확보하여 지방재정의 건전성에 기여하도록 적극 노력해야 할 것이다.
