지방의회를 포함한 의회는 국민 또는 지역민을 대표하는 대의기관으로서 주요 결정은 회의를 통해서 이루어지고 있으며, 회의체인 의회의 회의 운영에 있어서 민주성, 효율성, 합법성, 생산성, 공익성, 자율성 등이 전제되어야 할 것이다.
의회는 최고 의사를 결정하는 정치의 장으로서 원내정당인 교섭단체 간에 경쟁을 통해 국민의 지지를 얻기 위해 노력하고, 의장 또는 위원장은 회의 진행자 또는 사회자로서 의사정리권 및 질서유지권을 가지고 원만한 회의진행을 하도록 하며, 개별 의원들은 회의 질서를 준수하고 회의장에서의 발언을 통해 의정활동을 하게 되는 것이라 하겠다.
이 과정에서 사회자인 의장 및 위원장과 보좌직원들은 교섭단체 의석비율에 따라 회의를 진행하되, 개별 의원들 간에 발언시간과 기회가 가급적 균등하게 주어지도록 각별히 유의해야 한다.
한편 지방의회는 운영기본조례나 회의규칙 등에 회의 질서유지와 회의장 출입제한 등에 대해 규정하여 회의운영상 방해가 없도록 하고 있으며, 국회의 경우 국회법 제165조에 회의 방해금지를 규정하였고 또한 국회법 166조에서 이를 위반할 경우 회의 방해죄를 명문화하여 회의를 방해한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.
다음에서는 회의운영의 일반적인 주요 원칙인 다수결 원칙, 회의공개 원칙, 정족수 원칙, 발언 및 표결자유 원칙, 일사부재의 원칙, 회기계속 원칙, 회의기록 원칙, 1일 1차회의 원칙 등에 관해 살펴보기로 하겠습니다.
다수결의 원칙
다수결의 원칙은 의회의 의사결정을 의회구성원의 다수의 의사로 결정하는 원칙으로서, 모든 회의체에 수반되는 당연한 원칙이며 민주주의의 기본원칙이라 하겠다. 이는 또한 소수의견 존중의 원리 아래 자유로운 대화와 타협이 보장되고, 최종결정에 대한 소수자의 승복하는 자세를 전제로 하고 있다.
다수결의 방식에는 단순 다수에 따르는 단순다수결, 과반수의 결정에 따르는 절대다수결, 2/3 또는 특정다수의 결정에 따르는 특별다수결 등이 있다. 절대다수결은 회의 의사결정방법의 일반적인 원칙으로서 과반수의 찬성으로 의결하는 방법이다.
회의공개의 원칙
의회에서 진행되는 모든 회의과정은 일반국민에게 공개되어야 한다는 원칙으로서, 회의를 공개함에 있어서는 방청의 자유, 보도의 자유 및 회의록 공표 등의 내용을 포함하고 있다.
다만 지방자치법 제65조에서는 의원 3인 이상이 발의하고 출석의원 3분의 2이상이 찬성한 경우 또는 의장이 사회의 안녕질서 유지를 위해 필요하다고 인정하는 경우 비공개 회의가 가능하도록 규정하고 있다.
정족수의 원칙
정족수라 함은 회의를 열거나, 어떤 사항을 의결하는 데 필요한 최소한의 회의 구성원 수로서, 다수인으로 구성되는 회의체에는 반드시 일정 수 이상의 구성원이 참석하지 않고서는 회의능력과 의결능력을 갖지 못하며 이는 의사정족수와 의결정족수로 구분된다.
의사정족수는 회의의 개의에 필요한 출석인원수로서, 지방의회의 경우 재적의원 3분의 1 이상의 출석을 요건으로 하고 있으며 의장은 개의 시로부터 1시간이 경과할 때까지 정족수에 달하지 못한 때에는 유회선포를 할 수 있다.
의결정족수는 안건을 의결하는데 필요한 인원수로서, 헌법 또는 관계법에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하도록 하고 있으며, 이는 회의체 의사결정의 대원칙이라 하겠다. 예를 들어 전체 9명인 회의체인 경우 재적 과반수인 5인 이상의 출석과 출석 과반수인 3인 이상의 찬성으로 안건을 의결할 수 있는 것이다.
발언 및 표결자유의 원칙
발언의 자유는 의원이 본회의 또는 위원회 등 각종 회의에서 자신의 의사를 자유롭게 표시할 수 있는 자유로서, 대화와 타협을 대의정치의 본질로 하는 의회 운영상의 기본원칙이라 하겠다. 다만 지방자치법 제83조에서는 타인을 모욕하거나 타인의 사생활에 대해 발언할 수 없도록 규정하고 있다.
또한 본회의나 위원회 등 회의체에서 안건에 대한 토론이 종결된 때에는 토론종결 선포 후 표결을 하게 되는 데, 표결은 안건에 대한 찬성 또는 반대 의사를 표시하는 것이므로 기본적으로 그 자유가 보장되어야 하는 것이다.
일사부재의의 원칙
일사부재의의 원칙이란 하나의 안건이 의회에서 부결되면, 그 회기 중에는 동일 안건에 대하여 다시 발의 또는 제출하지 못하는 원칙이다.
이는 회의체에 의결이 있으면 그 의사는 확정되었다는 데에 근거를 두고 있으며, 이것은 또한 회의진행의 원활화와 소수파에 의한 의사진행방해(filibuster)를 막기 위해 불가피한 원칙이라 하겠다.
회기계속의 원칙
회기계속의 원칙은 의회에 제출된 의안이 회기 중에 처리되지 아니 하더라도 폐기되지 아니한다는 원칙으로서, 이는 같은 임기 중에는 의회의 계속적인 활동으로 보는 것이다.
헌법 제51조는 “국회에서 제출된 법률안 기타 의안은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만 국회의원의 임기가 만료된 때에는 그러하지 아니하다.”고 규정하여 회기계속의 원칙을 채택하고 있다.
이러한 회기계속의 원칙은 회기의 종료 때마다 심의중인 의안이 모두 폐기되는 데에 따른 손실과 다시 제출하는 데 따른 시간적 경제적 낭비를 피하고, 의안심사의 능률을 기하기 위해 채택된 제도적 장치라 하겠다.
회의기록의 원칙
본회의 또는 위원회는 회의록을 작성하고, 회의진행 내용 및 결과와 출석의원의 성명 등을 기재해야 한다.
한편 지방의회의 경우 위원회는 회의내용을 요약하여 기록하고 있으나, 국회의 경우는 위원회는 물론 소위원회도 속기방법에 의한 회의록 작성을 의무화하고 있다.
이는 헌법상 의회의 회의는 공개하는 것이 원칙이므로 의회 의사의 기록은 헌법상의 회의공개원칙을 뒷받침하기 위해서도 필요한 원칙이라 하겠다.
1일 1차 회의의 원칙
1일 1차 회의의 원칙은 하루에 한차례 회의만을 열 수 있는 의회운영의 원칙으로서 이를 법률로 명문화하고 있지는 않지만 의회의 관례로 확립된 원칙이다.
따라서 의사정족수가 미달되어 의장 또는 위원장이 유회를 선포하거나 당일의 회의가 산회된 경우 그날에는 회의를 다시 할 수 없도록 하고 있다.
그리고 비록 회의 중이라도 자정인 24:00시가 되면 산회를 선포하도록 하며, 회의를 계속하기 위해서는 의결을 통해 회의차수를 변경하여 다음 차수의 회의를 새로 개의해서 의사일정을 계속 상정 심의하는 절차가 있어야 할 것이다.
의회 민주주의에서는 대화와 토론 및 타협의 과정이 주로 지방의회를 포함한 의회의 회의에서 발언을 통해 이루어지는 바, 개별의원 간에 발언 기회와 시간은 균등하도록 해야 할 것이다. 이를 위해서는 의장 위원장 등 사회자와 보좌직원은 의회 회의의 일반원칙에 따라 회의를 진행하고, 아울러 국회법과 지방자치법의 규정과 교섭단체간 의석비율, 관행 등에 따른 원만한 회의가 운영되도록 해야 하겠다.
이 원 탁
● (현)지방의회연구소 초빙교수
● 대원대학교 총장
● 국회행정안전위 수석전문위원
● 보건복지위원회 입법조사관(부이사관)
● 농림해양수산위원회 입법심의관·전문위원
● 국방대학원 파견
● 건설교통위원회 전문위원(이사관)
● 美 캘리포니아 주립대 파견
● 산업자원위원회 전문위원
● 윤리특별위원회 수석전문위원
● 행정안전위원회 수석전문위원(차관보급)
● 의정연수원 교수
