의안은 의회의 의결을 필요로 하는 안건 중에서 형식적 절차적 요건을 갖추어 의회에 제출되는 것으로서 법률안 및 조례안, 예산안, 동의안, 결의안 등이 있으며, 지방의회를 포함한 의회는 입법기관이라 불리듯이 이중에서도 법률안 및 조례안이 대표적인 의안이라 하겠다. 이러한 의안을 원안 수정안 대안 및 위원회안으로 나누어 살펴보고자 한다.
원안
의안 중 당초에 제출된 안을 원안이라 하고, 수정안은 의회의 심의 및 의결을 하기 위해 의원이나 위원회가 발의 또는 제출하는 안으로서 원안을 손질하여 고치는 원안과 별개로 존재할 수 없고 원안과 함께 심의하게 되며, 따라서 수정안에는 독립된 고유의 의안번호를 부여하지 아니하며 원안과 같이 관리한다.
수정안
수정안에서의 수정의 의미는 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로서 일부 새로운 내용을 추가하거나 삭제 또는 변경하는 등 원안을 고치는 것으로서, 수정안은 원안을 손질하여 고치는 것이므로 정식으로 안을 갖추어 제출하는 수정안의 형식은 제안연월일, 제안자, 수정이유, 수정주요내용을 기재한 제안양식에 수정안 조문대비표를 첨부하게 된다.
통상적으로 위원회에서의 수정동의는 특별한 형식을 갖추지 않고 동의자 외 1인 이상의 찬성으로 의제가 될 수 있으나, 본회의에서의 수정동의는 심의과정에서 조례안 등 일반 의안의 경우 대체로 재적의원 4분의 1 이상의 찬성(서울시 의회, 경기도의회의 경우 의원 13인 이상의 찬성)으로 안을 갖춰서 의장에게 수정안을 제출해야 한다. 다만 지자체장이 제출한 의안을 지지체장이 수정할 때에는 위원회 또는 본회의의 의제가 되기 전에는 그 청구만으로 할 수 있으나 의제가 된 후에는 위원회 또는 본회의의 동의를 얻어야 하며, 이 경우 소관위원회 또는 본회의에서 동의가 있으면 수정안과 원안을 병합하여 심사하게 되며 동의가 이루어지지 않으면 원안만 심사하게 되는 것이다.
대안
대안은 위원회의 의안심사단계에서 소관위원회 또는 의원이 원안을 폐기하고 이를 대신하여 제출하는 새로운 안을 의미하며, 원안의 목적 또는 성격이 바뀔 정도로 원안의 체계 및 내용을 전면적으로 수정하거나 전혀 다른 내용으로 새로이 제출(독립된 의안으로서 의안번호 부여)하는 것이다.
대안의 범위를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 동일한 법률안 내지 조례안 등 의안에 대하여 2개 이상의 다수안이 위원회에 회부되어 이 두 개 이상의 안을 폐기하고 통합하여 새로운 단일안으로 하는 경우로서 통상적으로 거의 대다수의 대안이 여기에 해당된다 하겠다.
둘째, 원안의 목적 또는 성격이 바뀔만한 정도의 대폭적인 수정이 있는 경우이며
셋째, 원안에 포함되지 아니한 다른 조문 내용까지를 개정하기 위하여 수정하는 경우로서, 다만 원안에 없는 내용이라도 그 목적 및 성격이 바뀔만한 정도에 미치지 아니한 경우에는 일반적으로 수정안으로 처리하게 된다.
대안에는 위원회 대안과 의원발의 대안이 있으나, 대안이라 하면 통상적으로 위원회 대안을 말한다. 위원회 대안은 보통 2개 이상의 법률안 내지 조례안 등 의안을 폐기하여 이들을 통합하여 하나의 법률안으로 제출하는 절차로 진행한다.
의원발의 대안은 위원회에서 원안을 심사하는 동안에 제출하여 원안과 함께 심사되는 것으로 독립된 의안은 아니다. 이는 위원회 대안과 달리 수정동의 제출에 관한 규정을 준용하여 재적의원 4분의 1 이상의 찬성으로서 찬성 의원수를 많이 요하고 의장에게 사전 제출하는 절차 등 그 요건이 비교적 엄격하여 그 활용도가 상당히 낮은 편이다. 본회의에서의 수정동의나 위원회에서의 수정동의가 있음에도 의원발의 대안을 따로 인정한 취지는 원안의 소관 위원회에 소속되지 아니한 의원에게도 그 위원회가 심사 중일 때에 관여할 수 있는 근거를 부여하고 대안 제안의원의 취지를 소관 위원회에서 그 원안과 함께 심사하도록 하려는 것이라 하겠으나, 실제 활용 정도는 미미한 편이라 하겠다.
대안은 원안을 폐기하고 새로운 안을 발의하는 것이므로 발의할 때에는 안을 갖추고 그 이유를 붙여야 한다. 다만 위원회 대안의 경우 법률안 내지 조레안 제안자가 당초 발의의원에서 소관위원회 위원장으로 변경됨으로 인하여 발의의원의 노력 및 명의가 나타나지 않게 되는 데, 따라서 위원회 대안을 본회의에 제안할 때에는 대안의 제안설명과 아울러 당초 제출된 원안에 대한 심사보고도 함께 하는 것이라 하겠다.
위원회안
위원회안은 위원회에서 소관 사항에 관하여 법률안 내지 조례안 등 의안을 제안하는 것으로서
위원회 대안이 원안을 전제로 하는 수정안적 성격을 띠는 반면, 위원회안은 원안을 전제로 하지 않는 최초 발의의 성격을 갖게 되며 위원회에서 제안한 의안은 바로 본회의에 부의하게 되는 것이다.
위원회 수정안/위원회 대안/위원회안의 경우를 비교해 보면, 제안자는 공히 위원회 위원장이 된다. 위원회 수정안은 원안과의 관계에서 볼 때 원안을 토대로 이를 수정한 경우로서 원안의 제안자 및 심사경과 파악이 용이하다. 위원회 대안은 2개 이상의 원안을 폐기하는 대신에 이를 통합하여 새로운 안을 위원장 명의로 제출하는 것이다. 한편 위원회안은 원안을 전제하지 않는 독립된 안으로서 최초 발의 성격을 갖는 데, 실제 그 활용도는 낮아 미미한 편이라 하겠다.
근래 지방의회 등 의회의 심의과정을 살펴보면, 의원발의안이나 단체장 제출의 원안에 대하여 대체적으로 수정 보완이 됨으로써 수정안으로 처리 의결되거나 2 이상의 법안이나 조례안이 함께 병합 심사되는 경우 이를 통합하여 대안으로 처리 의결하는 경향이 높아지고 있다. 이는 지방의회와 국회의 역할과 비중이 더욱 더 커지고 나아가 정책 사안을 결정하는 과정에서 회의를 통해 집단지성이 발휘되어 보다 나은 결과물이 될 수 있을 것이므로 아주 바람직한 현상이라 하겠다.
한편 집단지성(group intelligence)은 회의 등 사람들과의 상호작용을 통해 개개인이 올린 성과보다 더 우수한 결과물을 만들어내는 일 또는 그 과장이나 결과물을 의미하는 데, 회의는 일반적으로 사람들의 뜻을 모으고 의견을 모은다는 의미로서 집단지성을 발휘하기 위한 도구라 할 수 있다.
지방의회는 회의를 통해 지역의사를 결정하는 합의제 기관으로서, 지방의회는 그 운영이 민주적 효율적 자율적으로 이루어져서 집단지성이 보다 잘 발휘되어 대화와 토론 타협이 활성화되도록 한층 더 노력해야 할 것이다.
아울러 지방의회 등 의회는 ‘일하는 의회’, ‘공부하는 의원상’을 정립하여 전문성과 효율성의 제고를 통해, 법률안 조례안 등 의안심사에 보다 수준 높은 수정안과 대안을 만들어내어 입법부 본연의 소임을 다해야 할 것이다.
이 원 탁
● (현)지방의회연구소 초빙교수
● 대원대학교 총장
● 국회행정안전위 수석전문위원
● 보건복지위원회 입법조사관(부이사관)
● 농림해양수산위원회 입법심의관·전문위원
● 국방대학원 파견
● 건설교통위원회 전문위원(이사관)
● 美 캘리포니아 주립대 파견
● 산업자원위원회 전문위원
● 윤리특별위원회 수석전문위원
● 행정안전위원회 수석전문위원(차관보급)
● 의정연수원 교수
